O Orçamento é uma importante ferramenta de planejamento e gestão dos governos. Para sua elaboração e implementação existem diversas vertentes que abordam cada qual de uma maneira diferente a concepção de orçamento.
De forma geral, Wildavsky e Caiden (2001: 1-2) caracterizam o conceito de orçamento, definindo-o como uma “previsão”, “contrato”. Outros autores, como por exemplo, Sundelson (1935), discutem oito princípios orçamentários, são eles: 1) Abrangência / universalidade; 2)Exclusividade; 3) Unidade; 4) Especificação - qualitativa e quantitativa; 5) Anualidade /Periodicidade; 6) Precisão / Exatidão; 7) Clareza; 8) Publicidade.
A maioria dos sistemas de orçamento público pode ser dividida em uma sequência de quatro etapas básicas: primeiramente a elaboração, sendo no ciclo das políticas públicas a fase de formulação; seguida da aprovação pelo Legislativo; segue-se a etapa da execução, fase da implementação; e por fim a auditoria, avaliação.
Passando do macro para o micro, no caso do objeto de estudo deste trabalho, Governo Federal brasileiro, o orçamento possui algumas regras, procedimentos e especificidades que pautam a sua formulação, execução e avaliação. O orçamento está explicitado e contemplado na Constituição Federal e na Lei 4.320, com 115 artigos. Ele possibilita que o governo controle melhor a receita, as despesas, os investimentos e saiba onde é necessário injetar mais recursos.
O Orçamento é elaborado pelo Poder Executivo, passando posteriormente pela aprovação do Legislativo. Permite, de certa forma que o cidadão acompanhe e fiscalize o orçamento público anual. Contudo, para que isso aconteça efetivamente, os princípios da clareza e da publicidade precisam vigorar com muita disciplina, pois não basta que o orçamento seja somente acessível, ele precisa ser fácil, tangível, com linguagem simplificada, gerando, desta forma, um possível e real envolvimento da população nesse processo.
O orçamento é criado então a partir de três leis subordinadas entre si. As leis são o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e por último a Lei Orçamentária Anual (LOA). Ao final, o Orçamento da União também precisa seguir a lei a de Responsabilidade Fiscal.
A primeira aprovação, feita pelo Congresso Nacional, o qual recebe até dia 31 de agosto a proposta de elaboração do PPA feita pelo Executivo. O Congresso deve aprova-la até dia 31 de Dezembro. É o PPA, que estabelece metas e objetivos para quatro anos seguintes. O órgão responsável pelo PPA é a Secretaria de Planejamento e Investimento Estratégico (SPI), subordinada ao Ministério do Planejamento.
O Executivo elabora todos os anos a LDO (documento que delimita as prioridades orçamentárias para o próximo ano) e envia à Câmara até dia 15 de abril, onde deverá ser aprovado até dia 31 de junho. Em seguida é feita a LOA, um orçamento com receitas, gastos e investimentos daquele ano, é o Executivo quem elabora a LOA e envia à Câmara até dia 31 de agosto, a LOA deve ser aprovada até dia 31 de Dezembro para que no dia 1 de Janeiro o poder Executivo possa dar início à Execução Orçamentária.
Cada vez que uma lei orçamentária vai à votação, os deputados e senadores podem editar o documento através das emendas. Cada parlamentar tem direito a apresentar 20 emendas individuais.
A bancada de cada estado também pode sugerir alterações de acordo com a quantidade de deputados e as bancadas das regiões podem apresentar mais duas emendas cada. As comissões permanentes do Senado e da Câmara têm direito a apresentar cinco emendas cada.
Pela Constituição Federal o orçamento público é um único documento, dividido em três partes: o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento Fiscal.
Artigo em colaboração com Rafael Carrara Besnosoff, gestor público e bacharel em Gestão de Políticas Públicas pela Universidade de São Paulo